張超：民主監(jiān)督的關(guān)鍵是制度化、規(guī)范化和可操作化
民主監(jiān)督是中國特色社會主義民主政治的重要形式，是多黨合作和政治協(xié)商的重要內(nèi)容和制度性安排，是民主黨派的基本職能之一。但長期以來，從理論到實(shí)踐，都面臨來自內(nèi)外雙重價(jià)值拷問，成為一道難解之題。從民主黨派“參政議政、民主監(jiān)督、政治協(xié)商”三項(xiàng)基本職能的履職實(shí)效來看，不可否認(rèn)，民主監(jiān)督是最流于形式的薄弱環(huán)節(jié)，大都無所作為、效能低下。
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一、民主監(jiān)督難以落實(shí)的深層原因
造成民主監(jiān)督難以落實(shí)的原因是多方面的，但深層因素并不復(fù)雜和難理解——從人性角度看，人都不喜歡被監(jiān)督，被審查監(jiān)管，執(zhí)政者也一樣。而作為監(jiān)督者的民主黨派，在沒有明確的、可操作的監(jiān)督規(guī)章制度可依循的情況下，誰也不愿意主動(dòng)去“觸霉頭、找麻煩”——畢竟誰也不是生活在世外桃源的神仙圣人。所以，要求監(jiān)督執(zhí)政者，或執(zhí)政者要求被監(jiān)督(即使是真心誠意的)，從本質(zhì)上講都是與虎謀皮，讓被監(jiān)督者和監(jiān)督者內(nèi)心不愉快的，甚至是極為反感抵觸的。加之我國執(zhí)政體制的特色，所以，僅靠監(jiān)督者和被監(jiān)督者的思想覺悟和自覺性，僅憑監(jiān)督者的勇氣膽略和被監(jiān)督者的大度涵養(yǎng)，民主監(jiān)督都將是不可承受的、不可能完成的重任。如果沒有民主監(jiān)督相關(guān)制度化和規(guī)范化的保障，沒有民主監(jiān)督體制和法規(guī)的建立和完備，民主監(jiān)督注定是建在沙灘上的海市蜃樓，徒具形式的花拳繡腿，不會落到實(shí)處，更不會扎實(shí)、深入和長遠(yuǎn)。
其實(shí)，檢驗(yàn)“被監(jiān)督者”是否真心歡迎民主監(jiān)督的試金石，并不深?yuàn)W復(fù)雜，就是看口頭說“歡迎民主監(jiān)督”的時(shí)候，是否有相應(yīng)的、可操作的鋼性監(jiān)督制度和法規(guī)出臺。如果有相應(yīng)的、可操作的民主監(jiān)督制度和法規(guī)出臺，那就是真心歡迎民主監(jiān)督(被監(jiān)督者出臺監(jiān)督自己的制度和法規(guī)，是十分難能可貴的)。否則，就像某些人說的：“說說玩玩可以，可不能拿著棒槌當(dāng)針(真)?！?/font>
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二、民主監(jiān)督的重要意義
既然民主監(jiān)督是“被監(jiān)督者”內(nèi)心情感不喜歡的，“監(jiān)督者”也不愿觸碰的“霉頭和麻煩”，為何還要大力倡導(dǎo)“民主監(jiān)督”呢?這是執(zhí)政者的“情感與理智”這對矛盾，經(jīng)過長期斗爭后，理智戰(zhàn)勝情感，做出的困苦而明智的選擇，是頭腦清醒、深謀遠(yuǎn)慮、具有憂患意識的政治精英們，作出的理智和明智的選擇。因?yàn)椤懊裰鞅O(jiān)督”是個(gè)好東西，不但是人類文明的真諦精髓，也是人類社會發(fā)展的浩蕩潮流，而且是確保執(zhí)政者廉潔自律、青春活力，從根本上防止腐化墮落的不二法門和良藥，更是國家和民族興旺發(fā)達(dá)的保障。從黨的建設(shè)和執(zhí)政的需要考慮，從安邦興國、振興民族考慮，從長遠(yuǎn)和根本利益考慮，“民主監(jiān)督”對執(zhí)政者和國家都具有長遠(yuǎn)的重要的戰(zhàn)略意義，所以應(yīng)該實(shí)行，也必須實(shí)行。現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)重視“民主監(jiān)督”，這是我國政治生活、民主政治的一大進(jìn)步和發(fā)展。從某種意義上講，這是文明的勝利，理性的勝利，智者的勝利。
真正的民主監(jiān)督，不是“被監(jiān)督者” 想不想要、需不需要、接不接受的問題，而是必須接受、不能不接受的問題。也不是“監(jiān)督者”情不情愿的問題，而是必須履行的義務(wù)，法律賦予的權(quán)利。只有建立了被監(jiān)督者和監(jiān)督者都必須接受的、也只能接受的監(jiān)督制度和法規(guī)，才能形成真正意義的、名副其實(shí)的民主監(jiān)督。形成被監(jiān)督者和監(jiān)督者對違法違規(guī)行為“非不為也，實(shí)不能也”的局面，才能使民主監(jiān)督真正落到實(shí)處。
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三、民主監(jiān)督的制度化、規(guī)范化和可操作化
要開展真正意義的民主監(jiān)督，以下建議可供參考：
(一)建立可操作性強(qiáng)的民主監(jiān)督制度和法規(guī)
民主監(jiān)督的重點(diǎn)和難點(diǎn)是“怎么做、怎樣監(jiān)督”。必須有一套切實(shí)可行的操作程序和條例，有一個(gè)切入口和抓手。否則就是“老虎吃天，無處下口”。切實(shí)把民主監(jiān)督納入制度化、規(guī)范化、程序化、可操作化的軌道，制定出具體的、可操作的制度和法規(guī)。抓好制度落實(shí)，嚴(yán)格按規(guī)定辦事，把制度落到實(shí)處。2015年召開的中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議上，習(xí)近平同志指出：“要從制度上保障和完善民主監(jiān)督，探索開展民主監(jiān)督的有效形式。”
重點(diǎn)完善民主黨派在調(diào)查研究、知情明政、溝通協(xié)商、信息通報(bào)和查辦反饋等方面的保障機(jī)制，讓監(jiān)督者和被監(jiān)督者，大家都有法可依，有章可循，依法監(jiān)督——從“人監(jiān)”走向“法監(jiān)”，從模糊，走向精確，從難操作，走向易操作。制度法規(guī)不但起到執(zhí)行導(dǎo)引作用，提高了監(jiān)督效率，更重要的是，還可以起到紅線警示作用，防微杜漸、防患于未然。
《中國的政黨制度》白皮書指出，民主黨派民主監(jiān)督的內(nèi)容包括：國家憲法和法律法規(guī)的實(shí)施情況;中國共產(chǎn)黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執(zhí)行情況;中國共產(chǎn)黨各級黨委的工作和中共黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)、為政清廉等方面的情況。要落實(shí)這些重要監(jiān)督任務(wù)，只有原則空泛的制度規(guī)定顯然不夠，必須細(xì)致化、具體化、程序化、可操作化。
2015年頒布的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例(試行)》對民主黨派民主監(jiān)督做出了很好的制度規(guī)定，我們應(yīng)將重點(diǎn)放在制度的實(shí)施細(xì)則上，落實(shí)到可操作的具體工作環(huán)節(jié)上，切實(shí)貫徹落實(shí)民主監(jiān)督的制度規(guī)定。要建立民主黨派民主監(jiān)督評價(jià)體系，健全民主黨派民主監(jiān)督結(jié)果反饋機(jī)制，強(qiáng)化制度落實(shí)。中共各級黨委要定期和不定期組織座談會或?qū)ｎ}會，誠心征求和接受民主黨派的合理批評和建議，避免民主監(jiān)督中出現(xiàn)“視而不見、聽而不聞、聞而不辦、辦而不實(shí)”的華而不實(shí)情況。
(二)民主監(jiān)督首先要有知情權(quán)，建立相關(guān)監(jiān)督審查部門機(jī)構(gòu)
“知情權(quán)”是開展各項(xiàng)民主監(jiān)督的必要前提和條件，沒有知情權(quán)，就沒有民主監(jiān)督。掌握知情權(quán)，才好開展各項(xiàng)民主監(jiān)督工作。沒有對各項(xiàng)政策法規(guī)和單位行業(yè)工作的“知情權(quán)”，不了解掌握足夠的信息，信息不對等，不了解情況，就像被蒙著眼睛去監(jiān)督，根本談不上民主監(jiān)督。即使監(jiān)督，也是文不對題，抓不住要點(diǎn)、重點(diǎn)，隔靴搔癢，無關(guān)痛癢，流于形式。所謂“沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)”。
要提升民主監(jiān)督的“知情權(quán)”，建議在各級單位設(shè)立有正式編制、有辦公地點(diǎn)和正式人員的“民主監(jiān)督委員會”。委員由民主黨派人士、人大、政協(xié)或民主投票選出的公信力高的正派公正人士參與。“民主監(jiān)督委員會”有權(quán)參與各單位工作例會，聽取被監(jiān)督單位對各項(xiàng)工作的制定、進(jìn)展和結(jié)果的匯報(bào)，并有權(quán)對單位各項(xiàng)工作進(jìn)行問詢查證。單位也有義務(wù)向“民主監(jiān)督委員會”匯報(bào)各項(xiàng)工的進(jìn)程、結(jié)果等，并提出意見，提高各項(xiàng)工作的透明度。中共十八屆六中全會通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》明確規(guī)定，各級黨組織應(yīng)當(dāng)支持民主黨派履行監(jiān)督職能，重視民主黨派和無黨派人士提出的意見、批評、建議，完善知情、溝通、反饋、落實(shí)等機(jī)制。
(三)要抓好溝通、反饋環(huán)節(jié)等制度建設(shè)
各單位應(yīng)定期和“民主監(jiān)督委員會”就單位各方面工作進(jìn)行溝通通報(bào)，建立、完善重要情況、重大問題和相關(guān)信息通報(bào)聯(lián)絡(luò)制度，在溝通環(huán)節(jié)建立完善多方聯(lián)系制度，在反饋環(huán)節(jié)建立完善黨政有關(guān)部門吸納、落實(shí)、反饋來自民主黨派的意見、建議和批評的制度。
積極探索在民主黨派內(nèi)部設(shè)置民主監(jiān)督部門機(jī)構(gòu)的政策。明確程序規(guī)范、知情范圍、情況通報(bào)、溝通渠道、信息受理、反饋流程等一系列細(xì)節(jié)。有了這樣的機(jī)構(gòu)，就能更好地開展相關(guān)理論研究，強(qiáng)化民主監(jiān)督活動(dòng)的組織與協(xié)調(diào)，充分體現(xiàn)民主監(jiān)督的組織性特征，提升民主監(jiān)督的層次與權(quán)威。
(四)探索研究制定民主監(jiān)督條例或辦法
在民主監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)上，通過研究制定相關(guān)條例或辦法，規(guī)定監(jiān)督者和被監(jiān)督者的原則、內(nèi)容、程序，以及責(zé)任、義務(wù)等，從而提高這種非權(quán)力監(jiān)督中被監(jiān)督者的自覺性和監(jiān)督者的主動(dòng)性。這方面可以參考借鑒香港、新加坡和西方某些國家的舉措，如設(shè)立反貪局、監(jiān)督局，重大政策法規(guī)公示，領(lǐng)導(dǎo)干部收入財(cái)產(chǎn)公示，增強(qiáng)行政公務(wù)的透明度等。
(五)設(shè)立民主監(jiān)督專職和兼職人員
民主監(jiān)督專職和或兼職人員，是民主黨派和無黨派人士直接實(shí)行民主監(jiān)督的特有載體，其作用獨(dú)特。各級黨委、統(tǒng)戰(zhàn)部要把推動(dòng)政府部門和司法機(jī)關(guān)卓有成效地開展特約人員工作作為統(tǒng)戰(zhàn)工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，采取有效措施推動(dòng)民主監(jiān)督專職和兼職人員工作穩(wěn)步、深入、健康地發(fā)展。
1.全面把握民主監(jiān)督專職和兼職人員隊(duì)伍的現(xiàn)狀和發(fā)揮作用的情況，建立和完善專項(xiàng)工作檔案。
2.總結(jié)民主監(jiān)督專職和兼職人員工作經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)真梳理阻礙工作發(fā)展的主要問題，分析成因，研究改進(jìn)措施。
3.逐步拓寬政府部門和司法機(jī)關(guān)聘任民主監(jiān)督專職和兼職人員的領(lǐng)域和數(shù)量，制定出臺具體貫徹意見，確?！懊裰鞅O(jiān)督專職和兼職人員”工作制度化、規(guī)范化和程序化，切實(shí)發(fā)揮監(jiān)督作用。各民主黨派也要制定有效措施，通過多種形式對民主監(jiān)督專職和兼職人員的具體工作加強(qiáng)指導(dǎo)，發(fā)揮黨派整體優(yōu)勢和個(gè)人專業(yè)優(yōu)勢，不斷提高監(jiān)督水平。
以上所提民主監(jiān)督的建議措施僅供參考，由于管見所及，難免掛一漏萬。“民主監(jiān)督”本身也要發(fā)揚(yáng)“民主”，需要集思廣益、群策群力，發(fā)揮群眾智慧和熱情。希望民主黨派和各方人士，開動(dòng)腦筋，奉獻(xiàn)智慧，提出更多、更好、更具操作性的建議和措施。
總之，民主監(jiān)督的關(guān)鍵是制度化、規(guī)范化和可操作化?！爸啤本褪菢?biāo)準(zhǔn)規(guī)則，“度”就是對標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則的把握落實(shí)。制度的價(jià)值在于可操作性和實(shí)效性，缺少可操作性和實(shí)效性的制度必然影響其效率和生命力。體現(xiàn)實(shí)效性，加強(qiáng)可操作性，民主黨派切實(shí)履行民主監(jiān)督職能，是中國特色社會主義政治制度和多黨合作制度持續(xù)發(fā)展的前提和根本保障。
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作者：張超，民進(jìn)廣東省理論研究會會員, 廣州市越秀政協(xié)委員、學(xué)文委副主任，廣州知用中學(xué)教研室主任、學(xué)術(shù)委員會委員。
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